El fracaso del modelo federal
¿Ha fracasado el modelo federal en Alemania? Según la prensa, así se ha afirmado en un debate reciente sobre las reformas constitucional y estatutaria. Bienvenidos sean estos debates. Durante años, la resistencia a revisar el texto constitucional de 1978 ignoró la necesidad de acomodarlo a cambios profundos de nuestra sociedad y de nuestro entorno. Por fortuna, se ha vencido el tabú que paralizaba a unos y que otros utilizaban en beneficio propio. Se ha puesto en marcha en España la revisión constitucional y estatutaria, a la que acompaña la discusión abierta propia de una sociedad democrática.
Quien esto escribe se sitúa desde hace tiempo entre los partidarios de una reforma inevitable. No extrañará, pues, que discrepe de quienes se oponen a ella y de sus argumentos. Los hay enraizados en una tradición conservadora persistente. Pero se dan también -de modo más o menos confesado- entre quienes padecen en mayor o menor grado el síndrome "Bustelo". Es decir, el conjunto de síntomas que denotan la dificultad para ver las cosas de modo diferente de la que fue hasta hace poco concepción dominante sobre España y el Estado español. Concepción que pesa no sólo sobre la derecha conservadora, sino también sobre parte de nuestro liberalismo histórico: en la burocracia estatal, en la academia y en los medios.
Pero no es ésta la polémica que me interesa. Me importa el debate entre los propios partidarios de la reforma. Para algunos, una de las piedras de escándalo es a veces la referencia al federalismo. Son pocos los que se atreven a evocar el cantón de Cartagena como espantajo anacrónico, aunque haya quien no resista mencionarlo de vez en cuando. Pero sí perduran los recelos sobre la viabilidad de desarrollar en España el principio federal. Se invoca ahora su presunto fracaso en otras partes para desecharlo. En momentos de ardor polémico, se descalifican preventivamente -"pastiche", "barra libre" o criatura de "frankenstein"- propuestas inspiradas en una concepción federal del Estado.
Hace unas semanas, en la sede del Parlamento Europeo y con una alocución brillante y nada protocolaria de su presidente Josep Borrell, se abrió la Tercera Conferencia Internacional sobre Federalismo. Se trata de un foro que reúne periódicamente a políticos, altos funcionarios y académicos de países con estructura federal o parafederal. En presencia del Rey de los belgas y de su Príncipe heredero, los primeros ministros de Bélgica y de Austria, miembros de los gobiernos federales del Canadá, Suiza o la India, representantes de la UE, presidentes de estados federados o comunidades autónomas de varias federaciones y observadores académicos debatieron el estado actual y las perspectivas del federalismo.
Más del cuarenta por ciento de la población mundial -se recordó allí mismo- vive en sistemas federales o parafederales, incluyendo a España. Quienes asistimos a la conferencia pudimos reforzar la convicción de que el principio federal -en su variedad de versiones- goza de buena salud y es un sólido instrumento de convivencia en comunidades con diversidades históricas y culturales. En las discusiones de la conferencia se han reflejado los análisis de los expertos y se han ratificado conclusiones conocidas, pero a menudo poco divulgadas. Aquí van algunas.
- No existe un "modelo federal" como tal. No hay dos federalismos idénticos. Cada caso ha debido adaptarse a las condiciones de las sociedades que lo han instaurado. Que nadie se inquiete, pues, si no encuentra un esquema extranjero directamente aplicable a la situación española.
- La gran mayoría de los federalismos realmente existentes -no los de manual- son asimétricos. Es decir, contienen regulaciones no siempre idénticas para todas las comunidades federadas. Las ironías reincidentes sobre el concepto de federalismo asimétrico nacen, pues, de la simple ignorancia.
- No puede contraponerse redistribución de competencias entre entidades federadas a una eficaz coordinación entre las mismas. Porque el principio federal se basa -según expresión bien conocida- en la combinación del self-rule con el shared rule. Es decir, en la compatibilidad del autogobierno en algunas materias con el cogobierno en otras. En el caso español, tampoco se avanzará sin compaginar la revisión de la distribución de competencias con más eficientes mecanismos de coordinación.
- El principio federal no "cierra" modelos, porque no es una fórmula acabada, sino un método de resolución de conflictos que comporta una negociación constante, siempre en búsqueda del compromiso. Ningún temor, pues, a la revisión de los términos del acuerdo federal. Porque dicha revisión no es una crisis, sino una respuesta a nuevas situaciones. Por esta razón, la reforma constitucional y estatutaria no debe dramatizarse. Debe abordarse como momento intenso, pero no trágico, en la evolución inevitable del acuerdo básico para gestionar objetivos y políticas, según condiciones de entorno que se modifican inexorablemente.
A la vista de ello, ¿de qué vale afirmar que "ha fracasado el modelo federal en Alemania"? Que esté en revisión la versión federal de la Ley Fundamental de 1949 no es novedad. Lo ha sido a menudo, especialmente en sus previsiones de carácter financiero. Y lo será en el futuro. Este episodio no sirve, pues, como coartada para neutralizar en España iniciativas de reforma estatutaria y constitucional. Tenemos ahora la ocasión para compartir un avance sustantivo, desde la experiencia acumulada en el último cuarto de siglo. La vía es desarrollar el principio federal que se contiene ya en el Estado de las autonomías. No malogremos la oportunidad ni descuidemos la experiencia. Apuremos la disposición al diálogo, sin tabúes ni tópicos. Con la integridad intelectual, el buen sentido y la ambición política que el momento requiere.
Josep M. Vallès es miembro de Ciutadans pel Canvi y conseller de Justicia de la Generalitat de Cataluña.
