Sostenibilidad y ordenación del territorio en Euskadi
Han pasado ya trece años desde que en 1987 se acuñara, desde la Comisión Brundtland (Naciones Unidas), ese concepto-filosofía que hoy resulta aún tan desconocido y enigmático del desarrollo sostenible. Y es enigmático porque el neoliberalismo imperante así lo quiere, haciendo del mismo un útil comodín que sirve tanto para un roto como para un descosido, lo que en la práctica significa que está sirviendo para muy poco. Realmente no interesa, por el momento, cambiar el actual modelo de producción y consumo que, sin embargo, se ha revelado como inequívocamente insostenible.Los primeros pasos de la senda hacia la sostenibilidad se dieron, conceptual y oficialmente, con aquellos importantes documentos-programas firmados y asumidos por 178 países en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de Río, 1992). La Declaración de Río y la Agenda 21 representan el anclaje del andamiaje asumido para iniciar la reconversión hacia el desarrollo sostenible.
Desde Europa, y en relación ya con la ordenación del territorio, nuestro soporte conceptual-metodológico lo encontramos en el Libro verde sobre el medio ambiente urbano de la Unión Europea (1990) y, también, en el quinto programa de acción en materia de medio ambiente (1992-2000) que lleva por título, precisamente, Hacia un desarrollo sostenible.
A otro nivel son relevantes el Informe ciudades europeas sostenibles de la Comisión Europea (Dirección General XI, marzo 1996), y el Informe Orlando -COM (98)0605-CH-0059/99-.
La lectura operativa a escala territorial del desarrollo sostenible se está haciendo, en la Europa de arriba de los Pirineos, desde la escala local y no desde los gobiernos regionales o nacionales. Y ello significa que se está haciendo una interpretación del desarrollo sostenible sesgada hacia su dimensión ambiental, relegando al olvido dimensiones económicas y sociales que hacen que la sostenibilidad del desarrollo quede absolutamente lisiada y desnutrida. Aún así, puede afirmarse con rotundidad que, desde 1992, las autoridades locales en esa otra Europa, no en la comunidad autónoma vasca, han tomado mucho más en serio que los gobiernos nacionales todo el proceso explicitado en el programa de acción que representa la Agenda 21.
En Euskal Herria y en la comunidad autónoma vasca en particular, la reflexión e impregnación del desarrollo sostenible en sus políticas de ordenación territorial, tras la lectura de las Directrices de Ordenación Territorial, planes parciales, sectoriales y de Ordenación Urbana, es prácticamente inexistente. Ciertamente reconocer esto, no siendo lo políticamente correcto, es una realidad inequívoca y dolorosa.
La lectura del Informe Orlando de la Comisión de Política Regional (23 de abril, 1999) ofrece para Euskal Herria unas claves que no deberían soslayarse. Allí se incide en que la utilización del suelo será un problema fundamental ya que el suelo se convertirá en un bien escaso. Por ello, se afirma: "Apoyamos la directiva sobre evaluación estratégica del impacto medioambiental que afectará a la planificación de la utilización del suelo, pero creemos también que habría que tomar en consideración la conveniencia de aplicar un nuevo tipo de impuesto ecológico sobre la utilización del suelo".
En la comunidad autónoma vasca el instrumento de la E.I.A. de planes y programas de ordenación del territorio, aprobado por la ley general de Medio Ambiente, sigue yaciendo en el olvido mientras no se produzca el desarrollo normativo del procedimiento para su implementación. Y ello es preocupante, pues la evaluación de impacto ambiental de los planes territoriales sería un importante paso en la incorporación del desarrollo sostenible en la ordenación del territorio.
El informe comentado desvela también una dimensión de la sostenibilidad territorial que, entiendo, es crucial para Euskal Herria, cuando afirma que "los diseñadores de política de desarrollo urbano deberían utilizar un nuevo enfoque del desarrollo urbano de conformidad con los términos de la ecological footprint, midiendo de este modo la verdadera dimensión de la región que soporta un asentamiento humano. Ello permitiría adoptar nuevas pautas de desarrollo para las ciudades y su contexto regional con objeto de establecer un nuevo equilibrio con el entorno rural, reforzar las producciones regionales y, por ello, crear actividades económicas basadas en la utilización y reutilización de los recursos locales".
La sostenibilidad tiene pues un poderoso protagonismo en el territorio y la ordenación del territorio representa un instrumento excelente para la implementación de dimensiones cruciales del desarrollo sostenible. Por desgracia, la política de la Administración de la comunidad autónoma vasca, tanto autonómica, como la de los territorios históricos e incluso de los municipios, aún no ha entendido ni abordado el desarrollo sostenible pues sus planes y programas siguen considerando al territorio como suelo, no son capaces de pensar en términos de umbrales o límites físicos al crecimiento, confunden crecimiento sostenible con desarrollo sostenible e ignoran los necesarios procesos de concienciación y participación pública de abajo a arriba. Proceso éste que aparece, por otra parte, íntimamente unido a la elaboración-implementación de las Agendas 21 locales, cuyo significado y alcance aquí se desconoce, excepto el incipiente caso de Vitoria. El Informe Orlando del Parlamento Europeo (23/04/99) desvela sin embargo que, en la otra Europa, "desde 1992 las autoridades locales han tomado el proceso de la Agenda 21 mucho más en serio que los gobiernos nacionales".
A pesar de la ambigüedad y tratamiento enigmático del concepto, es cierto que el debate sobre estrategias de desarrollo urbano sostenible empieza a observarse en muchas ciudades europeas, excepto en el sur. Así, aparecen criterios de sostenibilidad que tienen en cuenta el fomento de sistemas de ciudades policéntricas y descentralizadas, un nuevo equilibrio entre centros urbanos y el mundo rural, políticas regionales equilibradas que luchan contra la desertización del campo y garantizan la vitalidad del mundo rural, reforzamiento de redes de ciudades pequeñas y medianas, etcétera.
Todo ello está demandando un análisis en profundidad en relación con la paradoja del paralelo proceso de globalización económica, tan brutalmente presente y que tantas contradiciones empieza a generar en el campo de la sostenibilidad local.
En el proceso de elaboración de nuevos criterios de desarrollo se reconoce que la gestión para la sostenibilidad es fundamentalmente un proceso político, que precisa de una planificación eminentemente participativa al ser una responsabilidad compartida. Los objetivos generales de la estrategia, fundamentada en un planeamiento integrado que cierre los ciclos de los recursos naturales, la energía y los residuos, dispone como criterios generales, minimizar el consumo de recursos naturales, minimizar la producción de residuos, la contaminación atmosférica, del suelo y de las aguas, incrementar la proporción de espacios naturales y biodiversidad de las ciudades, etcétera.
Adoptar pues una estrategia ecosistémica del territorio va a exigir importantes "cambios en los valores subyacentes en la sociedad, así como en los fundamentos de los sistemas económicos" (Ciudades europeas sostenibles, Unión Europea, marzo 1996). Consecuentemente, todo ello implica una profunda revisión del modelo actual de producción y consumo, así como importantes dosis de participación, creatividad y cambios en los modos de vida actualmente insostenibles.
El programa o Agenda 21 rechaza con rotundidad la idea de que las fuerzas del mercado puedan resolver los graves problemas de la integración de los temas ambientales, económicos y sociales. El análisis de la capacidad de carga o acogida de un territorio desborda cualquier criterio de mercado incorporando en el mismo principios de integración, cooperación, homeostasis, subsidiariedad, sinergias, etcétera. La gestión de la senda hacia la sostenibilidad es, esencialmente, un procedimiento político y no técnico. En palabras de la Comisión Brundtland, "es hora de romper con los modelos tradicionales. Son precisos cambios radicales en todos los sectores de la vida social: economía, cultura, estructura social, industria, tráfico, transporte, consumo, etcétera. Estos cambios radicales no pueden sobrevenir sin los cambios correspondientes en el carácter social, económico y moral de la sociedad humana. La gente debe ser consciente de que su existencia cotidiana está amenazada. Los cambios en el comportamiento y los estilos de vida de los políticos y los ciudadanos conformarán un nuevo conjunto de principios, objetivos y aspiraciones que tendrán la mira puesta en el bienestar de las generaciones futuras".
En base a las reflexiones tan incisivas procedentes del establishment, que es lo que representa la Comisión Brundtland, ¿qué puede decirse sobre los criterios de sostenibilidad presentes en las actuales políticas de ordenación del territorio de la comunidad autónoma vasca? Ciertamente aún no hemos iniciado el camino, ni siquiera la reflexión, y el coste de esta tardía actitud en Euskal Herria empieza a aparecer ya preocupante.
José Allende es catedrático de la UPV.
