El Bundesbank como modelo
La independercia se ha convertido en el objetivo primordial para los bancos centrales de los países comunitarios, por lo que se hacía imprescindible una ley de reforma del Banco de España que asegurase su verdadera autonomía. El Gobierno aprobó a finales de diciembre pasado un proyecto de ley al respecto.
El Tratado de Maastricht impone a los bancos centrales de los Estados miembros y al futuro Banco Central Europeo, que desempeñen las funciones de mantener la estabilidad de precios sin la interferencia de los Gobiernos. "Los actuales bancos centrales pasarán a ser delegados de ese banco europeo en el ejercicio de sus formidables y delicados instrumentos de intervención", afirma García de Enterría, en el prólogo al documentado libro de Marta Franch Intervención administrativa sobre Bancos y Cajas.
El modelo que implanta el Tratado de la Unión Europea está totalmente inspirado en el del Bundesbank, instaurado después de la II Guerra Mundial y, como se sabe, una de las claves de la estabilidad económica alemana. Su estructura administrativa fue ¡mpuesta por los EE UU siguiendo las pautas organizativas de la Reserva Federal.
Se habla mucho del Bundesbank, de su prestigio e influencia, pero se olvida a veces intencionadamente que uno de los secretos de su buen funcionamiento reside en su peculiar estructura administrativa, fiel al sistema pluralista de participación, cooperación e integración de las comunidades territoriales. Plender ha señalado que los ejemplos más conocidos de bancos centrales realmente independientes como los de Alemania, EE UU y Suiza, "son organizaciones representativas, que disfrutan de una legitimación de la que no podrían gozar en un estado unitario". Conviene, pues, tener muy presente cuál es la organización jurídica que singulariza el modelo verdaderamente independiente de banco central. El Bundesbank se caracteriza por ser una. única institución, pero compuesta y plural, al estar integrada por los bancos centrales de los Lánder.
El Consejo Central del Bundesbank, órgano supremo de dirección y toma de decisiones, determina en sus reuniones quincenales la política monetaria y crediticia. Tradicionalmente, ha estado formado por un máximo de ocho miembros nombrados por el Gobierno central entre expertos económicos, y once miembros designados por cada una de las comunidades territoriales, bajo el principio de "un Land, un voto". Con la unificación alemana se ha reducido el número de representantes de los Lánder a nueve, al reagruparse los más pequeños. La ejecución de sus decisiones está encomendada al Directorio, órgano formado por aquellos ocho miembros nombrados por el Gobierno.
Merece la pena destacar que el Consejo Central del Bundesbank está numéricamente dominado por los representantes de los Lánder (9 a 8), y no está exento, como señala Ellen Kennedy, de "una cierta tensión entre los representantes de los Lánder y los miembros del Directorio". En realidad, ello es positivo pues supone un contraste de diferentes interpretaciones de la política monetaria. Pepper y Harris han elogiado en el Financial Times las ventajas de este sistema: "Los bancos de los Lánder tienen su propia base de poder, su propia información local y a menudo puntos de vista fuertemente independientes, que son ampliamente conocidos. Esto asegura a los mercados que las decisiones políticas adoptadas estén plenamente informadas".
Esta pluralidad participativa y la diversidad de fuentes de información han sido puestas de relieve por Gleske, ex miembro del Directorio, quien ha reconocido que la estructura del Bundesbank es necesaria para contrarrestar una indebida concentración de poder y que "se necesitan personas en el Consejo que reflejen los diferentes desarrollos en las diversas partes de Alemania. Esos consejeros tienen variadas trayectorias, son escogidas por diferentes procedimientos, y provienen de distintas corrientes políticas". Este tipo de Consejo hace posible para un Banco Central su independencia. De no ser así, tendría mis dudas sobre la posibilidad de dar tanta independencia a dicha institución".
Diversidad y equilibrio
El esquema organizativo es significativo: la independencia del Bundesbank respecto del Gobierno no se fundamenta únicamente en el nombramiento de expertos imparciales alejados del partidismo político, sino también en una representación diversa y equilibrada entre el poder central y los poderes territoriales descentralizados. Puede parecer paradójico que la representación de los Lánder sea superior a la del Gobierno, pero éste es precisamente el elemento decisivo que hace posible la independencia del Banco. Vale la pena observar que el Ministro de Economía puede asistir a las reuniones, con voz pero sin voto.
Existe, por tanto, una verdadera independencia del Banco central respecto del Gobierno que, como ha afirmado Marsh en un excelente libro, The Bundesbank, the bank that rules Europe, ha sido fundamental "para mantener el país con una baja inflación; la acción restrictiva del Bundesbank ha tenido una importante influencia, pero no es suficiente, de vez en cuando la confrontación con el gobierno ha sido necesaria".
Incluso en Francia, paradigma histórico del centralismo, se vienen reconociendo las virtudes de dicho modelo. Paul Fabra, editorialista de Le Monde, ya manifestó en 1991 que "la gran libertad de espíritu y de maniobra de que goza efectivamente el Bundesbank se debe también, y quizás principalmente, a la presencia mayoritaria de los representantes de los Lánder, los cuales están próximos a la población". Recientemente, el mismo ex presidente Giscard d'Estaing ha declarado que el Banco de Francia debe incluir Directores que representen a las Regiones.
Observemos, pues, que una institución estatal como el banco central, es concebida como una confluencia de aportaciones de los gobiernos central y autonómicos. Precisamente por ello se logra una coordinación e integración real y, a la vez, la defensa del interés general, reforzándose los principios de representatividad y responsabilidad democrática. Un Banco central con representación regional deja de ser una institución central para transformarse en una verdadera institución nacional. La tradición centralista española se ha basado en un recelo y marginación de la periferia. Uno de los objetivos de la creación del Estado de las Autonomías era la superación de estos lastres históricos. No obstante, previve la peligrosa dinámica de confrontación centro-periferia, con la consiguiente preocupación por la "desagregación territorial", en palabras del presidente González. Esta realidad es consecuencia de la no instrumentación de mecanismos participativos de integración de las Comunidades Autónomas en las instituciones estatales, ignorando el artículo segundo de nuestra Constitución, que establece que las nacionalidades y regiones "integran" la Nación Española.
Recordemos que la Constitución alemana, al igual que la nuestra, reserva el régimen monetario como competencia exclusiva del Estado y no de las comunidades territoriales, pero ello no obsta para que en la dirección de su banco central participen los Lánder y que sus bancos regionales ejerzan competencias ejecutivas.
Si realmente se quieren cumplir las exigencias y objetivos tanto de la Constitución como del Tratado de Maastricht, se debe plantar honestamente una estructura administrativa representativa e integradora de las Comunidades Autónomas para lograr un Banco de España verdaderamente independiente. El Parlamento se encuentra, pues, ante el dilema de instaurar el modelo integrador, pluralista e independiente que se ha expuesto, o configurar un Banco de España con una independencia desvirtuada, sólo nominal y una legitimidad cuestionada, como una institución separada de la sociedad, poco transparente y tecnócrata; sin autoridad, por tanto, frente al gobierno. El Proyecto de Autonomía del Banco de España se inspira, según el Gobierno, en el modelo del Bundesbank. Sin embargo, no prevé la participación de las Comunidades Autónomas que, como se ha expuesto, es la clave de la independencia de un Banco central. En la discusión parlamentaria habría que reconsiderar, pues, cuáles son los verdaderos intereses nacionales ante una reforma histórica que debería significar la consolidación de la cooperación e integración de las Comunidades Autónomas en las instituciones del Estado. La credibilidad y eficacia del Estado de las Autonomías y del Banco de España están en juego.
es catedrático de Derecho Administrativo y son profesores en la Universidad Autónoma de Barcelona.
