Las competencias de las comunidades autónomas / 1
En este tema también las conveniencias del equilibrio político y una inexplicable actitud de UCD han impedido una mayor clarificación que se hubiera obtenido si se hubiera aceptado en el texto constitucional la propuesta socialista de regular las competencias en base a tres listas que distribuyeran las competencias exclusivas de las instituciones centrales del Estado, las de las comunidades autónomas y las compartidas entre ambas. En este tercer supuesto hubiera sido necesario, a su vez, distinguir entre la competencia legislativa correspondiente a las instituciones centrales del Estado y la ejecución a las comunidades autónomas, la legislación marco a las instituciones centrales del Estado y la legislación derivada de ese marco y la ejecución a las comunidades autónomas y, por fin, la legislación a las instituciones centrales del Estado y la ejecución compartida entre éstas y las comunidades autónomas.Este sistema más esclarecedor ha sido sustituido en el texto constitucional por uno más complicado que vamos a intentar sistematizar y valorar.
a. En primer lugar, el artículo 148 establece la lista de las competencias que ab initio pueden asumir todas las comunidades autónomas. Es el régimen. común y hay que señalar que la asunción de competencias que derivará de la voluntad estatutaria de las comunidades puede ser de nivel legislativo o ejecutivo, puesto que el artículo 148 no concreta ni limita.
b. El artículo 149 establece en su número uno las competencias exclusivas del. Estado, que comprenden un total de 32, pero que, en realidad, incluyen, en algunos casos, competencias que son compartidas a nivel legislativo o ejecutivo con las comunidades autónomas, lo que produce confusión y dificultad que . creará, sin duda, conflictos que deberá resolver el Tribunal Constitucional y que se hubieran podido evitar con -las llamadas tres listas- Así, por ejemplo, serán compartidas y no exclusivas las competencias 6ª, 7ª, 8ª, 17ª, 19ª, 23ª, 27ª, 28ª, 29ª. Todas estas competencias se atribuyen al Estado, pero llevan en su formulación la expresión «sin perjuicio», seguida de una referencia a competencias de las comunidades autónomas.
Otras competencias de este artículo son también compartidas, aunque no incluyan la expresión «sin perjuicio», en tanto en cuanto se formulan diciendo «legislación sobre», como las competencias 9ª, 12ª, 22ª, lo que permite interpretar que la ejecución puede ser atribuida a las comunidades autónomas.
Otras competencias, por fin, se describen como «bases para» o « bases del ... », como las 13ª, 18ª, lo que permite interpretar que la legislación que desarrolle esas bases y la ejecución pueden también corresponder a las comunidades autónomas.
c. Las comunidades autónomas que sigan la vía del artículo 151 podrán asumir las competencias que el Estado no se atribuye expresamente o exclusivamente, de acuerdo con el artículo 149-1, según establece el artículo 149-3, además de las que establece el artículo 148.
d. Las comunidades autónomas que sigan la vía del artículo 143 podrán asumir asimismo esas competencias que el Estado no se atribuye expresamente o exclusivamente, de acuerdo con el artítulo 149-1, transcurridos cinco años desde la aprobación de un Estatuto, y mediante la reforma de éste, según se desprende del artículo 148-2. Hasta tanto no transcurran los cinco años, tendrán las competencias a las que nos hemos referido en el apartado a).
e. Las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los estatutos de autonomía corresponderán al Estado (artículo 149-3).
f. El Estado, a través de las Cortes Generales, podrá atribuir a todas o a alguna de las comunidades autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Esta posibilidad es uno de los cauces para intentar sustituir a las tres listas a las que nos referíamos al principio como el mejor sistema para ordenar las competencias. De todas formas, la técnica de este artículo 150-1 ha mejorado respecto al proyecto de la ponencia en el iter de producción normativa de la Constitución. En efecto, se ha pasado de la técnica de la ley de Bases -propia de la delegación legislativa del Parlamento al Gobierno- a la ley marco más acorde con una delegación entre legislativos y que evita la confusión entre las dos técnicas de delegación, precisamente por una enmienda socialista introducida en el Senado y aprobada por el Pleno de la Cámara, tras ser rechazada en la Comisión Constitucional. En el borrador primero del texto constitucional, publicado en la prensa diaria el 25 de noviembre de 1977 aparece el precepto que nos ocupa del siguiente tenor: «las leyes de bases aprobadas por las Cortes Generales podrán atribuir expresamente, para todos o para alguno de los territorios autónomos, la facultad de dictar la correspondiente legislación delegada para sus respectivos territorios».
El anteproyecto publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 5 de enero de 1978 traslada el tema al artículo 139-2, pero mantiene en esencia el texto y el enfoque desde las leyes de bases. En el informe de la ponencia sobre las enmiendas presentadas al anteproyecto se mantiene la misma filosofía, mejorando un poco la redacción, evitando reiteraciones inútiles e introduciendo la terminología «comunidades autónomas» y el texto queda así: «Las leyes de bases aprobadas por las Cortes Generales podrán atribuir expresamente a todas o a alguna de las comunidades autónomas la facultad de dictar para las mismas la correspondiente legislación delegada ... ». En el texto aprobado por la Comisión Constitucional se pasa el precepto al artículo 144-1 y se agrava la confusión, puesto que se hace una referencia expresa a la técnica de delegación entre Cortes Generales y Gobierno de los entonces artículos 76 y 77, que se mantendrá asimismo en el texto aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados. En ese momento se introducirá en el Senado la enmienda número 1087 del Grupo Socialista del Senado, que dice textualmente: « Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de las comunidades autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas, en el marco de los principios y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las comunidades autónomas ... ».
La introducción de esta enmienda se debió a la alarma que produjo, concretamente en el autor de estas líneas, la técnica de la ley de bases aplicada a la relación con las comunidades autónomas, sobre todo a partir del reforzamiento que produjo en comisión y en Pleno del Congreso la referencia expresa a los artículos que regulaban la delegación legislativa entre Cortes Generales y Gobierno y a la llamada de atención en ese sentido que me hizo el profesor José Luis Carro. A pesar de todo, los argumentos no prosperaron en la Comisión del Senado, que mantuvo el texto del Congreso y su filosofía en el número primero del artículo 149. Mantenida la enmienda como voto particular para el Pleno del Senado éste aprueba la enmienda textualmente, y se convierte así en el artículo 149- 1. Por fin, la comisión mixta Congreso-Senado convierte al artículo en el 150-1, insertando solamente la palabra «bases» entre «principios» y «directrices», innovación, a mi juicio, no afortunada y reiterativa de principios y directrices, y que además reintroduce, al menos lingüísticamente, la imagen de la confusión con las leyes de bases. De todas formas, el texto tendrá ya la estructura de la ley marco, lo que salvará el problema.
Muñoz Machado plantea el problema de si «las comunidades autónomas han de esperar o no para ejercer las suyas a que el Estado dicte la correspondiente ley marco», e inserta el tema en la contradicción que puede haber entre los principios de jerarquía y de competencia. Sin embargo, no parece que la tesis afirmativa pueda prosperar, aunque como tal venía en el anteproyecto de Estatuto Catalán si bien luego no prosperó en los trámites posteriores del Estatuto catalán. En efecto, las leyes marco son una posibilidad genérica no concretada por materias, puesto que la Constitución sólo habla de «materias de competencia estatal» y no parece que sea posible que las comunidades autónomas se adelanten a la ley marco en ese caso, sin la previa manifestación de voluntad, a través de la ley marco de las Cortes Generales. Si la distribución de competencias se hubiera concretado más y en la línea de las tres listas propuestas por los socialistas y se hubieran especificado las materias en las que la ley marco era posible, quizá se hubiera podido seguir esa orientación.
Hay que señalar también que esta facultad de que las comunidades autónomas dicten normas legislativas en el marco de una ley estatal no se limita a las comunidades que sigan la vía del artículo 151, sino que abarca, a las que escojan la genérica del 143, lo cual es un argumento definitivo en favor de la existencia de una asamblea legislativa entre las instituciones de las comunidades del 143.
